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                  深入學習貫徹《融資擔保公司監督管理條例》

                  發布時間: 2017-08-28 17:22:00   作者:段宏偉  來源: 北京中關村科技融資擔保有限公司   瀏覽次數:  
                  日前,國務院頒布了《融資擔保公司監督管理條例》(以下簡稱《條例》)。我們注意到,這是在全國金融工作會議成功召開后,國家在金融領域出臺的第一個重要行政法規,結合北京中關村科技融資擔保公司服務創新經濟的鮮活實踐,我們認為,《條例》“明確了一個導向、優化了五項規則、提供了兩個保障”,對融資擔保公司的監督管理體制、政府性融資擔保體系搭建等做出了創新性的規定,旨在支持普惠金融發展,促進資金融通,規范融資擔保公司行為,其意義已經遠遠超出融資擔保行業本身。
                  一、融資擔保行業已經上升到國家高度,引起全社會關注
                  《條例》出臺,最大的亮點在于其立法層次本身。這次《條例》出臺與以往有關規范性文件最大的不同點是由國務院總理簽署國務院令,作為“行政法規”頒布,立法層級進一步提升。這在類金融領域中非常少見,充分說明國家對融資擔保行業的高度重視與肯定,切實把發展融資擔保作為破解小微企業和“三農”融資難、融資貴的重要抓手。融資擔保與生俱來的增信與杠桿功能,在落實國家普惠金融戰略中具有重要意義,作為銀行與企業連接的橋梁,融資擔保既能為銀行分擔風險,又能為企業提供增信,成為疏通融資渠道,打通融資瓶頸最直接、最有效的手段。國務院出臺《條例》就是抓住融資擔保這個牛鼻子,鼓勵和引導融資擔保行業充分發揮擔保四兩拔千鈞的放大作用,合理引導金融活水流向小微企業和“三農”,實現精準扶持、精準澆灌的施政目標,同時支持融資擔保行業自身實現健康可持續發展。這一舉措是對新常態下推動金融服務供給側結構改革,穩定經濟增長、調整產業結構、防范系統性金融風險的有力補充,具有十分重要的意義。
                  二、明確政府導向,促進融資擔保行業回歸準公共產品定位
                  2015年國務院43號文即指出:“融資擔保是破解小微企業和‘三農’融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節,對于穩增長、調結構、惠民生具有重要作用”。“對于服務小微企業和‘三農’等普惠領域、關系經濟社會發展大局的融資擔保業務,尊重其準公共產品屬性,政府給予大力扶持”。
                  但近年的發展中,仍存在擔保機構服務小微企業意愿不強或能力不足的問題。本次《條例》再次強調 “國家推動建立政府性融資擔保體系,發展政府支持的融資擔保公司,建立政府、銀行業金融機構、融資擔保公司合作機制,擴大為小微企業和農業、農村、農民提供融資擔保業務的規模并保持較低的費率水平”,“政府支持的融資擔保公司應當增強運用大數據等現代信息技術手段的能力,為小微企業和農業、農村、農民的融資需求服務”,“納入政府推動建立的融資擔保風險分擔機制的融資擔保公司,應當按照國家有關規定降低對小微企業和農業、農村、農民的融資擔保費率。”
                  應該說,要求融資擔保公司,特別是政府支持的融資擔保公司定位于準公共品,主要服務于小微企業和“三農”的同時,還要保持較低費率水平、通過大數據等現代信息技術手段提高能力,確實降低融資成本、提高融資效率,使小微企業和農業、農村、農民受惠。這是對融資擔保行業回歸準公共產品屬性的有力指導和決定性推動舉措,必將產生立竿見影的現實效果和潛移默化的深遠影響。
                  三、優化五項監管規則,引導融資擔保公司經營健康良性發展
                  《條例》堅持問題與發展導向,針對融資擔保行業經營不規范、風險管控能力弱、管理粗放等問題和融資擔保公司的業務發展趨勢,一方面嚴格行業準入監管,保持融擔機構的專業性和規范性。一方面適應市場與行業發展趨勢,完善原有經營規則。集中體現在:
                  一是強調牌照管理、嚴格規范準入。《條例》第六條明確“設立融資擔保公司,應當經監督管理部門批準。融資擔保公司的名稱中應當標明融資擔保字樣。未經監督管理部門批準,任何單位和個人不得經營融資擔保業務,任何單位不得在名稱中使用融資擔保字樣。國家另有規定的除外”。進一步強調融資擔保作為金融性質業務,實行牌照管理。開展融資擔保業務,必須經監管部門批準,合規經營,嚴控金融風險。
                  同時,《條例》第五章詳細規定了擔保公司違反有關規定的法律責任及相應強制措施,如:監督管理部門可依法對違規經營的融資擔保公司進行處理,責令其及時改正違規行為,逾期不改正的,責令停業整頓,情節嚴重的,吊銷其融資擔保業務經營許可證等。如前文所述,在《條例》的立法層級得到極大提升的前提下,法律責任及其承擔具有較高的強制性,解決了原《融資性擔保公司管理暫行辦法》作為部門規章無法設定行政強制措施,監督管理部門“有責無權”、“責權不對等”,擔保公司違規成本較低,部分機構反復違規的問題,使監督管理部門的權責一致得到體現,利于有效控制風險蔓延和化解風險。
                  二是倡導產品多元、不同方式滿足小微企業需求。《條例》第十二條積極倡導經營穩健、財務狀況良好的融資擔保公司“除經營借款擔保、發行債券擔保等融資擔保業務外”,“還可以經營投標擔保、工程履約擔保、訴訟保全擔保等非融資擔保業務以及與擔保業務有關的咨詢等服務業務”。這一規定延續《關于融資擔保機構支持重大工程建設的指導意見》的思路,鼓勵經營穩健、財務狀況良好的擔保機構通過投標擔保、工程履約擔保等相對低風險、低成本的產品,為企業提供多元化的服務,既能夠替代企業保證金解決企業融資需求,也能夠支持小微企業參與重大工程建設、落實“一帶一路” 走出去戰略等項目,更有效的服務小微企業發展。
                  三是尊重市場規律與業務特點,差異化計量風險。《條例》第十四條提出“融資擔保公司應當按照國家規定的風險權重,計量擔保責任余額”。隨著市場的不斷創新發展,目前,融資擔保公司的業務除傳統的銀行貸款擔保外,還包括債券發行等直接融資擔保,投標擔保、工程履約擔保、訴訟保全擔保等相對低風險的非融資擔保業務。由于不同的擔保業務風險程度差異較大,簡單按照傳統的貸款擔保標準“一刀切”計算擔保風險責任余額已經難適應融資擔保市場的發展要求。本次《條例》提出按風險權重計算擔保責任余額的原則,更利于客觀反映擔保機構業務風險狀況,利于引導擔保機構運用不同產品和模式為企業提供多元化服務。當然,具體的風險權重和計算標準還需要進一步明確細化,期待政府部門盡快出臺具體細則。
                  四是進一步釋放“生產力”,提高財政投入使用效能。《條例》第十五條規定“對主要為小微企業和農業、農村、農民服務的融資擔保公司,擔保放大倍數上限可以提高至15倍”。有效控制風險前提下的高杠桿倍數,是擔保機構運用擔保資源服務小微企業、支持“三農”能力的突出體現。中關村科技擔保公司作為北京市、中關村公共資源支持科技型中小微企業發展的重要“抓手”,18年間運用先后取得的15億元財政投入,累計帶動2000億元金融資源服務于30000余個中小微企業項目。考慮財政資金到位時間的加權因素,累計杠桿放大倍數達到300倍。同時依托自身面向科技型中小微企業專業化和差異化的風控體系,有效篩選出高成長性企業,精準配置有限的擔保資源,先后支持超過550家擔保客戶對接資本市場,平均代償率控制在0.5%以下。
                  對于具備較強經營能力的擔保機構,《條例》的出臺為進一步提高財政資金的使用效率打開空間,使擔保機構能夠撬動更多生產要素服務小微企業和“三農”。
                  五是建立分類監管機制,支持行業做大做強。《條例》第二十五條鮮明提出“監督管理部門應當根據融資擔保公司的經營規模、主要服務對象、內部管理水平、風險狀況等,對融資擔保公司實施分類監督管理”。分類監管機制下,在新設分支機構、現場檢查、非現場監管、經營規則、銀擔合作等方面實施差異化的管理,既給予優秀融資擔保公司更廣闊的發展空間,也能夠集中監管資源更多關注存在不同程度問題的機構,形成監管和市場競爭兩大推力,打造行業龍頭、實現優勝劣汰;同時分類監管有利于推動融資擔保公司加強依法合規經營理念,加大小微企業和“三農”的服務力度,不斷提高經營管理水平,對融資擔保行業發展具有非常重要、深遠的意義。為此,業界普遍認為,后續分類監管細則應盡快出臺,明確分類評分標準及相應監管措施。
                  四、建立兩層保障,維護擔保公司權益及可持續發展
                  一是直接明確抵質押登記辦理要求,在日常經營層面維護擔保公司合法權益。針對實際操作中,部分地區融資擔保公司抵質押登記無法落實,抵質押權利難以得到保護的問題,《條例》規定“被擔保人或者第三人以抵押、質押方式向融資擔保公司提供反擔保,依法需要辦理登記的,有關登記機關應當依法予以辦理”。這一規定,白紙黑字,明白無誤,給地方抵(質)押登記管理部門為融資擔保公司辦理抵(質)押登記提供了最直接、明確的法律依據,為融資擔保公司維護財產性合法權益提供了法律后盾。
                  二是突出財政支持,落實主責部門,為行業可持續發展提供基礎支撐。《條例》在要求融資擔保公司切實履行政策性職能,支持小微企業和“三農”的同時,專門規定了各級人民政府財政部門要通過資本金投入、建立風險分擔機制等方式,對主要為小微企業和農業、農村、農民服務的融資擔保公司提供財政支持,并由國務院財政部門制定具體辦法。這是符合我國國情,辦好融資擔保的必要條件和重要保障,打造了財政投入支持融資擔保公司,融資擔保公司依托風控和杠桿作用高效支持小微企業和“三農”的完整鏈條。
                  小微企業和“三農”融資擔保業務具有風險高、收益低的特點。從世界上其他國家的實踐經驗看,融資擔保通常通過政府主導的方式提供,由中央、地方財政提供持續補充的消耗性專項資金,很多通過專門法案非常詳細地規定有關擔保機構或基金的職能、資金來源、擔保對象的條件、配套政策等。
                  從實際經驗看,近年來,隨著經濟增長放緩、市場融資風險上升,制約我國融資擔保行業發展的一些根本問題進一步暴露出來。近年來,全行業年新增擔保代償規模基本都在600億元以上,融資擔保代償率達到3.3%,遠超平均擔保費率,收益與風險不匹配的矛盾日漸突出,不少擔保機構難以為繼,業務收縮甚至停滯,逐步退出市場。擔保的準公共產品屬性,要求一方面擔保公司不斷創新、打造綜合服務能力,強化自身造血機能;另一方面也必須依托政府有形之手、通過持續增資、有限風險補償等形成公共資源輸血機制。雙方互相促進、互為補充,為擔保行業的可持續發展,建立支持小微企業和“三農”發展的長效機制。
                  中關村科技擔保作為我國融資擔保行業二十多年發展歷程的探索者及引領者,我們認為:在中央全面深化改革、實現經濟社會持續健康發展的精神指引下,《條例》科學總結了我國融資擔保行業發展道路,特別是國務院2009年建立融資性擔保業務監管部際聯席會議以來國內融資擔保改革發展與監管工作的實踐經驗,充分借鑒了國外通過立法發展融資擔保的成功范例,必將為融資擔保行業在新時期落實服務小微企業和“三農”、防控風險、深化改革三項任務,深入推動普惠金融發展發揮重要作用。 
                   

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