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                  貫徹落實《融資擔保公司監督管理條例》

                  做好融資擔保監管工作的幾點思考

                  發布時間: 2017-09-22 16:46:03   作者:趙金勇  來源: 山東省金融辦   瀏覽次數:  
                  《融資擔保公司監督管理條例》(以下簡稱《條例》)的出臺,對于完善融資擔保監管法規體系,促進融資擔保行業回歸本源和健康發展,具有重大意義。本文試就貫徹落實《條例》、加強監管工作談談個人的理解。
                  一、《條例》與《暫行辦法》對比的主要變化
                  2010年,中國銀監會等七部委聯合下發了《融資性擔保公司管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。與《暫行辦法》相比,《條例》不僅在諸多方面有較大調整,而且在某些方面有重大突破。主要有九大變化:
                  一是制定的目的有重大變化。《暫行辦法》制定的目的是,“為加強對融資性擔保公司的監督管理,規范融資性擔保行為,促進融資性擔保行業健康發展”,主要側重于融資擔保公司本身的監管與發展;《條例》制定的目的是,“為了支持普惠金融發展,促進資金融通,規范融資擔保公司的行為,防范風險”,把融資擔保公司發展提高到支持普惠金融發展的高度,并且突出了風險防范的要求。
                  二是“融資(性)擔保”內涵規定有所不同。《暫行辦法》所稱融資性擔保是指,“擔保人與銀行業金融機構等債權人約定,當被擔保人不履行對債權人負有的融資性債務時,由擔保人依法承擔合同約定的擔保責任的行為”;《條例》所稱融資擔保是指,“擔保人為被擔保人借款、發行債券等債務融資提供擔保的行為”,融資擔保行為的范圍相對比較寬泛。
                  三是監督管理體制有所調整。《條例》規定了國務院部際聯席會議負責監管制度的擬訂、對各省監管工作的協調和督導;省級政府負責制定促發展的政策措施、處置融資擔保公司風險和督促監管部門履行職責;省級部門負責監管。《暫行辦法》規定,省級部門具體負責融資擔保公司的風險處置。對比可見,風險處置規格提升到了省級政府。
                  四是對設立與終止進行了簡化。《條例》規定設立融資擔保公司的條件只有4條,比《暫行辦法》簡化了許多。特別是對于工商部門或機構自身可以把控的事項,如,“營業場所”、“章程”、“高管和從業人員資格”等,不再作為設立審批的前置條件。《條例》提高了融資擔保公司設立的最低注冊資本,要求融資擔保公司名稱中應當標明“融資擔保”字樣,并取消了監管部門對融資擔保公司解散和撤銷的審批規定。
                  五是對變更事項審批進行了大幅調整。《條例》將融資擔保公司原有的9大變更審批事項調整修改為三種情況:?審批3項----合并、分立或減少注冊資本;?備案4項----設立分支機構、變更名稱、變更持有5%以上股權的股東、變更董監高;?取消5項----變更組織形式、增加注冊資本、變更公司住所、調整業務范圍、修改公司章程。
                  六是對經營規則進行了調整。《條例》取消了首席合規官和首席風險官的設置要求。在放大倍數上,除繼續保留10倍的規定外,增加了對主要為小微企業和“三農”服務的融資擔保公司上限可以提高至15倍的規定。在關聯方擔保方面,《暫行辦法》要求不得為其母公司或子公司擔保,《條例》修改為不得為其控股股東、實際控制人提供融資擔保,表述更嚴謹,更符合實際。對于自有資金的運用,《條例》提出“安全性、流動性”的要求,與《暫行辦法》“不高于凈資產20%的其他投資”的規定相比,具有更大的靈活性,當然需要進一步制定符合“兩性”要求的資產比例管理具體規定。此外,《條例》增加的融資擔保公司抵(質)押登記規定,給抵(質)押登記管理部門為融資擔保公司辦理抵(質)押登記提供了明確的法律依據,有利于解決多年來融資擔保公司抵質押登記難的困境。
                  七是對監督管理手段進行了補充。《條例》提出了運用大數據實時監測風險、建立監管協調機制和信息共享機制、分類監管等要求,并明確了監管部門的信息披露義務:對本地區融資擔保行業發展和監管情況不僅要向上級報告,每年還需要對社會披露。此外,與《暫行辦法》規定的“將融資性擔保公司的有關信息納入征信管理體系”不同,《條例》要求監管部門將融資擔保公司信用記錄納入全國信用信息共享平臺。
                  八是對法律責任進行了完善。《條例》彌補了融資擔保公司監管行政處罰手段缺乏的問題,特別是對融資擔保公司違規行為,有的是責令限期改正,有的是在責令限期改正的同時給予行政處罰,使監管部門長出了“牙齒”,極大提高了監管部門的監管威力。
                  九是對再擔保公司監督管理進行了調整。《條例》規定,融資再擔保公司的管理辦法,由銀監會會同有關部門另行制定,報國務院批準,不再由省級人民政府制定。
                  二、《條例》體現的主要思想
                  《條例》既是融資擔保業發展和監管實踐經驗的總結,也是廣大監管工作人員集體智慧的結晶,充分體現了近年來國家依法行政、簡政放權等思想,特別是充分體現了第五次全國金融工作會議有關精神。
                  一是充分體現了“市場起決定作用”的思想。由于融資擔保公司具有準公共產品屬性,故《條例》規定,國家推動建立政府性融資擔保體系,但對于其他融資擔保業務,鼓勵其按照市場規律積極創新發展,發揮市場在資源配置中的決定性作用。適應商事制度改革要求,《條例》對《暫行辦法》所規定的審批事項,調整分化為“保留審批、簡化審批、改為備案、取消審批”等形式,其目的也是為了讓市場在資源配置中發揮決定性作用,降低企業的制度性交易成本。對于融資擔保公司的市場退出,《條例》取消了監管部門的相關審批事項,由公司自行決定。特別是此前由于缺少行政處罰手段,對部分“僵尸”機構主要通過“勸退”方式清退,無法實現“僵尸”企業有效市場出清。《條例》實施后,除了采取處罰手段吊銷其經營許可證強制退出外,還可通過監管并發揮市場的決定作用,倒逼那些希望通過擔保獲得較高商業回報和難以經營下去的擔保公司自動退出,推動機構“減量增質”。
                  二是充分體現了“簡政放權”的思想。《條例》不僅減少了多項審批事項,而且還精簡了非核心審核材料和內容,并規定監管部門在30日內作出批準或者不予批準的決定,最大限度地為融資擔保公司提供方便。以全國農業信貸擔保體系建設為例,目前,全國農業信貸擔保體系正處于向下延伸分支機構并開展實質性運營的關鍵階段,各省級農擔公司正在以分公司、辦事處等形式設立分支機構。《條例》關于融資擔保公司在省內設立分支機構由審批改為備案的規定,為省級農擔公司在轄內設立分支機構敞開了快速通道,對于盡快建成覆蓋全國的農業信貸擔保服務網絡體系具有積極的意義。
                  三是充分體現了“防控金融風險”的思想。7月份召開的全國金融工作會議指出,防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。6月份國務院常務會議通過《條例》草案時,其名稱還叫管理條例,8月份正式公布時則加上了“監督”二字,突出了加強監管、防范風險的思想。《條例》規定省級政府負責處置融資擔保公司風險,提高了風險處置規格。特別是賦予監管部門行政處罰權后,監管由過去的軟約束變為現在的硬約束,提高了風險防控的力度。監管部門在及時處置融資擔保公司重大風險事件時,要向本級政府、銀監會和中國人民銀行報告,接受報告的主體增加了人民銀行,體現了全國金融工作會議“突出央行對防范系統性風險重要作用”的精神,對于有效防范融資擔保風險,防止引發系統性風險,具有積極的作用。
                  四是充分體現了“發展普惠金融”的思想。第五次全國金融工作會議首次提出了“建設普惠金融體系”的思想。作為普惠金融重要手段之一的融資擔保,在支持小微企業和“三農”融資方面發揮著不可替代的重要作用。《條例》把“支持普惠金融發展”作為制定目的,與國務院《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》的指導思想一脈相承。《條例》規定的國家推動建立政府性融資擔保體系,建立政銀擔合作機制,擴大為小微企業和“三農”提供融資擔保業務的規模并保持較低費率水平,以及要求各級政府財政部門對主要為小微企業和“三農”服務的融資擔保公司提供財政支持,都將為解決小微企業和“三農”融資難、融資貴問題帶來實質利好。
                  三、貫徹落實《條例》應注意的幾個問題
                  一是要把握好備案與審批的關系。審批是行政機關強制性權力的應用,被審批事項屬于普遍禁止性行為。備案事項一般不是禁止性事項,相對人不是因為備案后才具有了從事該項行為的資格,而是在備案前已經具有了從事該項行為的資格。備案的過程只不過是相對人通過備案告知行政機關相對人要進行某項行為,而無須得到行政機關的許可。審批與備案都需要對材料進行審查,但審批屬于實質性審查,是對材料的格式、內容等進行全面的審核,對材料的真實性負有審查義務;備案為形式性審查,只對報送材料的格式、內容形式是否符合要求進行審查,而對材料內容的真實性不負審查責任。把握好備案與審批的關系,既要嚴格按照《條例》規定,對有關審批事項重新梳理調整,又要對新設備案事項嚴格按備案要求,制定具體規范性文件,決不可把備案當成審批,或變相審批。對于未按規定備案或變更后的相關事項不符合《條例》規定的,監管部門應當要求限期改正,逾期不改正的給予處罰。
                  二是把握好審批與監管的關系。融資擔保機構監管部門總體上工作人員少,監管力量相對較弱,客觀上把主要精力放在了審批上,一定程度上存在“會批不會管”、“以批代管”、“重審批輕監管”等問題,存在監管盲區,產生“監管套利”空間。把握好審批與監管的關系,首先要把監管工作重點由審批轉移到監管,工作重心向監管一線傾斜。其次,在監管形式上要實行審批與監管的適度分離,并以此相互制約,提高審批效率,提高監管效能,在一定程度上有效防止尋租行為。第三,要轉變監管思想,創新監管方式,推動部門間協同監管,實施分類監管,加強自律監管,創新社會監督,實施動態監管。特別是要以行政處罰為抓手,實施硬約束監管。
                  三是把握好監管與發展的關系。監管與發展本質上是統一的,監管要以促發展為目標,發展也要監管給予保駕護航。《條例》的實施,特別是賦予監管部門行政處罰手段,無疑是強化了對融資擔保的監管,其出發點是為了通過強化監管,引導更多金融“活水”澆灌實體經濟。從另一個角度講,監管與發展也要適度分離,監管部門更重要的是要考慮其監管的專業性、獨立性和權威性,更多的專注于專業性監管。特別是融資擔保行業發展是多部門共同的職責,也需要多部門共同的努力和配合。監管部門既要當好發展的主角,監管與發展一起抓;更要當好發展的配角,只要是有利于融資擔保行業發展的,都要積極支持配合。
                  四是把握好監管與自律的關系。在現代市場經濟條件下,面對無數個市場主體,如果僅僅靠監管部門唱“獨角戲”,市場監管的有效性很難保證,這就需要充分發揮行業協會在行業監管、企業自律等方面的重要作用。監管部門既要放開讓協會自主履行職責,又要從實際出發給予及時指導,防止走偏,既不能缺位,更不能越位。要加強對行業協會的政策和業務指導,充分發揮行業協會的作用。對適合行業協會承擔的職能,也可交由行業協會承擔。
                  同時,要防止三個問題。
                  一是要防止“新條例”、“老辦法”。《條例》是國務院制定的行政法規,其效力高于《暫行辦法》。在《條例》施行后,當《條例》與《暫行辦法》條文出現沖突或不一致時,應按《條例》規定執行。《條例》尚未明確的按現有相關規定執行,在國家出臺《條例》配套制度或相關規定后,按新規定執行。當然,對《條例》的貫徹落實有個學習認識和熟悉掌握的過程,但不能因為不熟悉、不理解、不掌握,而影響《條例》的貫徹落實,仍然按舊的辦法、舊的思維、舊的程序執行。特別是對于《條例》中由審批改為備案的事項,必須嚴格按備案要求執行。對于審批內容簡化的,必須按新的內容規定執行,不能變相增加要求。對于取消的審批事項,也不得額外增加審查要求。
                  二是要克服審批慣性,防止權力思維。《條例》的頒布,大大壓縮了相關審批事項,對于一些長期習慣“以批代管”的監管部門是個不小的挑戰。特別是個別監管人員,服務意識不強,把審批當作推動工作的主要手段,必須加以克服。要樹立“法定職責必須為,法無授權不可為”的思想意識,在法律授權范圍內依法行政。要跳出固有的思維習慣,改變傳統工作方式,依據法律法規解決問題。特別是在監管部門擁有處罰權限后,與監管對象之間的矛盾必將有所增加,只有依法行政才能減少行政復議或行政訴訟事件的發生。
                  三是謹防監管放松,避免無所適從。《條例》雖然對融資擔保公司設立和變更審批事項進行了大幅度調整和放寬,對業務范圍、資金運用以及經營規則等適當放開,但對融資擔保公司的監管不是放松了,而是監管的責任更重了。監管部門要克服不審批就不會監管的惰性,適應事前監管到事中事后監管的轉變,不斷豐富創新監管手段。要充分利用大數據等現代信息技術手段實時監測風險,主動與有關部門建立監管協調機制和信息共享機制,發揮多部門的協同監管作用。要發揮好對融資擔保公司進行信息披露的震懾作用,并加強與相關部門溝通,積極主動將融資擔保公司信用記錄納入全國信用信息共享平臺。
                  四、當前貫徹落實《條例》需要做好的工作
                  全面貫徹落實《條例》,需要各地區、各部門加強組織領導,特別是監管部門要嚴格按照《條例》規定,做好與《暫行辦法》的銜接過渡,推動工作落實。
                  一是要積極做好《條例》的學習宣傳工作。貫徹落實《條例》,既要提高認識,更要統一思想,既要學習貫徹,更要深刻理解,既要學習好,更要宣傳好。各級監管部門要認真研究學習,深刻領會精神,并通過舉辦監管培訓班,在媒體解讀宣傳等方式,深入推進《條例》的學習貫徹落實。
                  二是要抓緊制定《條例》實施配套細則。按照急用先行的原則,在部際聯席會議辦公室指導下,省級監管部門要抓緊制定《條例》實施配套細則。“細則”既要注重做好《條例》與《暫行辦法》的銜接,還要注重具體內容和細節,使其具有更強的可操作性,確保《條例》正式生效后,能夠按《條例》規定開展審批和日常監管工作。
                  三是要理清審批內容,再造審批流程。要按照《條例》規定和“簡政放權”要求,抓住審批關鍵環節,進一步簡化審批程序和內容、規范審批流程、加快審批效率,嚴格按法定時限做到“零超時”。要及時調整修改批文和經營許可證具體內容。比如,新設公司住所及公司變更住所均不在審批或備案之列,經營許可證上也就不需要體現住所。對所有審批事項,監管部門應在批準之后將批文與許可證同時發放。對于已取消審批事項涉及需要更換許可證的,如變更組織形式、增加注冊資本,應根據公司變更情況,直接給予換發。
                  四是要規范備案條件,防止變相審批。監管部門可參照前期融資擔保公司董監高備案的操作方法,或借鑒其他部門的備案管理辦法,制定具體的《備案管理辦法》,并嚴格按備案要求執行,決不可把備案變成變相審批。對于備案事項涉及更換經營許可證的,如,變更名稱,應當在符合備案條件給予備案的同時,給予換發。
                  五是要按《條例》要求規范融資擔保公司。對不符合最低注冊資本金要求的,要限期增資。對公司名稱中不含“融資擔保”字樣的,要限期變更并按要求備案。對已在本省設立分支機構的省外融資擔保總公司,注冊資本低于10億元人民幣的,要主動與總公司所在地監管部門溝通,限期增資達到《條例》規定。對不經營融資擔保業務、且名稱中不含“融資擔保”字樣的一般工商企業的融資擔保業務,應不在監管范圍之內。
                  (聲明:本文僅表達作者個人觀點,不代表任何組織。)
                   

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